详解新行政诉讼法焦点热点问题

详解新行政诉讼法焦点热点问题

2014-11-02 最高人民法院

11月1日上午，十二届全国人大常委会 第十一次会议表决通过修改行政诉讼法的 决定后，全国人大常委会办公厅在人民大 会堂举行新闻发布会，邀请全国人大常委 会法工委副主任信春鹰，最高人民法院副 院长江必新，国务院法制办副主任夏勇， 就与行政诉讼法相关的一些热点焦点问题 接受了媒体记者集体采访。

行政诉讼法修改中没有涉及审执分离问题

针对媒体记者普遍关心的此次行政诉 讼法修改中是否涉及到审执分离的问题， 江必新表示，这次行政诉讼法修改中没有 涉及审执分离问题。就人民法院如何根据 新修改的行政诉讼法解决执行难、执行乱 的问题，江必新介绍说，实践中，人民法 院积极以反消极执行、反规避执行、反消 极协助执行、反干扰执行等“四反”措施强 力应对执行难、执行乱问题。通过“四 反”措施，可以使人民法院的执行力得到提 高，能够规范人民法院的执行行为，切实 保护胜诉当事人合法权益。

最高法院设立巡回法庭暂无时间表

对十八届四中全会提出的最高人民法 院设立巡回法庭审理跨行政区域重大行政 案件的时间表等问题，媒体记者非常关 注。江必新表示，根据相关文件要求和法 律规定，一方面，最高人民法院可以设立 巡回法庭来审理跨区域行政案件或者其他 案件；另一方面，高级人民法院经过最高 人民法院批准，可以确定若干人民法院跨 行政区域审理行政案件或其他案件，这对 于保证司法机关依法独立公正行使审判权 有重要意义。这些问题，最高人民法院已 经做过多次研究，但是因涉及体制问题， 涉及职能转换问题，最高人民法院还要进 一步研究，这取决于相关部门的配合和他 相关措施的配套，尤其是法律依据。

行政机关要经得起告、配合告、减少告鉴于行政诉讼法是一部“民告官”法 律，法律制定得再好，不能落实也将变成 一纸空文，有记者表达了这种顾虑。夏勇 表示认同这种顾虑，表示这次行政诉讼法 修改健全了很多重要制度，对推进各级行 政机关依法行政，加快建设法治政府，意 义十分重大。行政机关要经得起告，要支 持告、配合告，同时要减少告。

要经得起告，行政机关要进一步提高 依法行政水平。要支持告、配合告，行政 机关内部就要强化责任制，把行政应诉工 作纳入到指标考核体系中来推动。要减少 告，行政机关就要从源头上预防和消解行 政争议。

夏勇表示，行政机关要用好行政机关 内部解决行政争议的机制。行政复议跟行 政诉讼相比，对老百姓来讲是一个更便 捷、成本更低的渠道。行政机关除了做好 各方面工作之外，还要用好行政机关内部 监督机制，用好行政复议这个渠道。

行政机关负责人的责任空前严格空前 严厉

就有记者问及的新行政诉讼法在解 决“三难”和引导百姓“信法不信访”方面有哪 些亮点时，信春鹰表示这次修法针对具体 问题，解决具体问题，亮点很多。这次修 法扩大了受案范围，畅通了渠道，保证公 民、法人和其他组织真正符合法院受理的 争议和纠纷不受阻碍地立案。在解决立案 难这个问题上迈出的一大步，就是登记立 案。针对执行难，这次修法增加了对行政 机关负责人的责任，严格到可以拘留，这 是空前严格、空前严厉。

公益诉讼目前处于探索阶段

探索建立由检察机关提起公益诉讼的 制度，媒体记者很关注，但是这次行政诉 讼法的修改并没有涉及行政公益诉讼。信 春鹰表示，现在各方都在思考怎么样来探 索公益诉讼制度。公益诉讼有不同的内 容，有民事公益诉讼，也有行政公益诉 讼，现在公益诉讼作为一个新的诉讼形 式，目前处于一个探索阶段，这是这次没 有入法的一个很重要原因。

铁路法院审理行政案件仍处于试点阶段针对有记者提及最近有媒体报道上海 将针对行政类案件专设行政法院集中审理 行政诉讼案件的问题，江必新指出这是一 种误传，因为最高人民法院并没有这种打 算。但是，最高人民法院会根据三中全会 和四中全会的决定，以及这次行政诉讼法 的规定，安排指定一些法院来审理跨区域 行政案件。 江

必新介绍说，最高人民法院将利用 铁路法院原来的框架，把一部分行政案 件，包括一部分与交通有关的刑事案件、 与行政诉讼有关的民事案件，以及条件成 熟时的其他一些案件，指定到原来的铁路 中院或者是基层法院来进行管辖。目前， 这些正处在试点阶段。根据中政委要求， 不久的将来，最高人民法院将要选择几个 法院挂牌，以审理行政案件为主，但不是 专门只审行政案件。这些法院不属于专门 法院，只是跨行政区划的一个普通法院。

对各类规范性文件的审查制度越来越 强化

就红头文件是否可诉的问题，信春鹰 表示应从两个方面去看。现在对所谓各类 规范性文件的审查，制度越来越强化。四 中全会决定中专门对规范性文件的备案审 查提出了明确的要求，对所有的规范性文 件都要进行审查。至于行政诉讼，按照制 度设计，法院更多适用法律法规，规章根 据立法法规定是参照适用，规章以下的规 范性文件，严格说来是不能够适用的。

编纂民法典是一个艰巨而长期的工作 就这次常委会通过的民法通则、婚姻 法中关于姓氏权的解释议案，以及四中全 会提出编纂民法典的时间表问题，信春鹰 表示，关于姓氏权的解释是全国人大常委 会第一次应最高人民法院的请求对民事法 律做的一个法律解释。公民原则上还是要 随父姓或者母姓，这是很清楚的。但是考 虑到社会生活的复杂情况，有一些情况也 可以选取其他的姓氏，但是前提是不得违 反公序良俗。编纂民法典是一个庞大的系 统工程，它是一个非常艰巨而长期的工 作，现在法工委正在考虑这方面工作。

 “信访不信法”原因至少有三

就目前一定程度存在的“信访不信 法”问题，江必新表示，这次行政诉讼法的 修改，对于解决公民告状难这样一个问题 采取了诸多有效的措施，相信对“信访不信 法”的问题会有所缓解。但是，“信访不信 法”是一个非常复杂的问题，原因至少有 三：一是一些地方法院不敢依法严格公正 地行使审判权和司法审查权而导致公信力 降低；二是一部分当事人知道法律规定非 常明确，走行政复议和行政诉讼在法律上 得不到支持，为此选择信访；三是个别当 事人通过上访可以获得其他一些利益。 （记者张先明）

行诉法25年首修：对“官不理”说NO!

分组审议现场，最高人民法院行政审判庭 副庭长薛刚凌回答会议组成人员提出的问 题。记者 王 俏 摄

11月1日，第十二届全国人大常委会第 十一次会议表决通过了全国人大常委会关 于修改行政诉讼法的决定。修改后的行政 诉讼法将从2015年5月1日起施行。

这次修改是行诉法制定25年来的第一 次修改，修改完善的内容具有针对性和可 操作性，旨在解决现阶段行政诉讼领域中 存在的突出问题。全国人大常委会组成人 员纷纷表示，行政诉讼法的实施是一项复 杂的系统工程，要实施好这部法律，需要 人民法院、行政机关和公民的共同努力。

“告不了”的太多？——受案范围扩大

最高人民法院行政审判庭庭长赵大光 认为，新修改的行诉法更加注重弱势群体 权利救济，这是修改的创新之一。

现行行政诉讼法受案范围主要是公民 的人身权、财产权领域受到行政行为侵害 的可以提起行政诉讼，经过20多年的实 践，现在对公民权利的保护已经不限于人 身权、财产权。

全国人大常委会法工委相关负责人表 示，本次修改行政诉讼法，扩大了行政诉 讼的受案范围，“比如增加了社会保障权的 相关内容。”新修改的行诉法第十二条第十 款规定：“认为行政机关没有依法支付抚恤 金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇 的”在审理范围内。

行政诉讼法修正案草案第二次审议 时，有些全国人大常委会委员、全国人大 代表提出，实践中行政机关与公民、法人 或者其他组织订立的政府特许经营协议、 土地房屋征收补偿协议等协议产生的争 议，不同于一般的民事争议，应将这类争 议纳入行政诉讼解决。

新修改的行诉法将“认为行政机关不依 法履行、未按照约定履行或者违法变更、 解除政府特许经营协议、土地房屋征收补 偿协议等协议的”也纳入审理范围。“此类 协议在学理上称为行政合同”，最高人民法 院行政审判庭副庭长薛刚凌说，此次修改 的行诉法在行政合同上开了个口子，并且 提出了具体的内容，是一个亮点。

赵大光表示，受案范围的扩大，为行 政审判工作注入了新的内容和要求，人民 法院在保障人民群众合法权益、推动依法 行政方面将承担更加重要的司法职责。

“民告官”无保障？——政府不得干预受 理案件

“法院、检察院在办案过程中，遇到说 情的现象，妨碍了司法机关依法公正、独 立行使职权，导致一些案件成为‘人情案’、 ‘关系案’，而得不到公正处理。” 这是全国人大代表邓辉在今年全国人民代 表大会上提出的《禁止在法院、检察院办 理案件时说情的决定》的建议。

邓辉在接受本报记者专访时说，中国 是人情社会，存在说情和徇情的问题，有 些时候，说情的人获利了才有处理，而没 有受益的情况也对司法的干扰很大。“新修 改的行诉法让政府部门及工作人员有更大 责任，也让司法审判面对更少的人情干 扰，能有效促进法院独立审判权的行使。”

全国人大常委会法工委相关负责人也 表示，现实中，有些行政机关和地方政府 领导跟法院打招呼，以会影响当地的经济 社会发展等理由，干预甚至阻碍案件的受 理。

针对此问题，新修改的行诉法增加 了“人民法院应当保障公民、法人和其他组 织的起诉权利，对应当受理的行政案件依 法受理。行政机关及其工作人员不得干 预、阻碍人民法院受理行政案件”的内容。

此外，新修改的行诉法在扩大原告资 格、延长起诉期限、对立案直接责任人员 的法律责任等方面进一步加强对公民诉讼 权利的保护的同时，对于人民法院的审判 工作，完善了管辖制度、判决形式及审判 监督等。

薛刚凌表示，审判中遇到的问题，既 有外部干预，也有内部问题，修正案针对 这两方面的问题，都提出了制约和规范。

“告官不见官”是常态？——可建议处分 责任人

10月27日，全国人大法律委员会主任 委员乔晓阳在作关于行政诉讼法修正案草 案审议结果的报告时表示，有些行政机关 不到庭应诉，或者中途随意退庭，影响了 案件的正常审理，应当对这类行为作出有 针对性的规定。

新修改的行诉法明确指出，被诉行政 机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的， 应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 同时规定：“人民法院对被告经传票传唤无 正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中 途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途 退庭的情况予以公告，并可以向监察机关 或者被告的上一级行政机关提出依法给予 其主要负责人或者直接责任人员处分的司 法建议。”

在分组审议时，王胜俊副委员长表 示，应该对行政机关出庭应诉作出刚性规 定。其实，人民法院已经在努力的路上。

“原告在交通事故中的责任无法认定， 不符合《工伤保险条例》第十四条认定工 伤的情形，我方认为，南通人社局作出不 予认定的决定符合法律规定。”这是2013年 江苏省南通市两级人民法院在全省率先施 行行政案件集中管辖后，南通市港闸区人 民法院审理的一起工伤保险待遇确认案。 坐在被告席上答辩的是南通市人社局负责 人顾忠贤。

2005年，南通市中级人民法院在江苏 省法院系统率先推行行政负责人出庭应诉 制度，大力推动行政负责人出庭。

2013年以来，南通市两级法院开庭行 政案件709件，行政负责人出庭应诉657 件，占比93%，其中，“一把手”出庭106 件，占比15%，行政负责人出庭应诉明显 增多。

“大力倡导行政机关负责人出庭应诉以 来，全省法院行政机关负责人出庭应诉率 连续两年达90%以上。国土资源厅、住建 厅、人社厅等7家省级行政机关负责人相继 出庭应诉。”江苏省高级人民法院院长许前 飞介绍说。(记者 王俏)

行政审判司法环境将改善

■ 访谈对象：最高人民法院行政审判 庭庭长赵大光

民主周刊：十二届全国人大常委会第 十一次会议表决通过了修改行诉法的决 定，对人民法院审判工作会产生哪些影 响？

赵大光：首先，“立案难”问题将得到 缓解。十八届四中全会决定提出要“变审查 立案为登记立案”，新修改的行诉法对此也 作了相应修改，对于解决行政诉讼立案难 的问题将起到积极作用，同时人民法院受 理的行政案件也将增加，如何依法高效审 理这些案件，需要认真研究和有效应对。

行政审判司法环境将有所改善。新修 改的行诉法明确规定行政机关负责人出庭 应诉、拒不履行生效裁判的措施等行为的 惩戒和处理措施，将有利于进一步提高行 政机关依法应诉的意识和责任感，有利于 人民法院正常审理案件、化解矛盾和争 议。

本次修法对禁止干预人民法院审理行 政案件、实行跨区域管辖行政案件等作了 许多规定，有利于人民法院依照宪法法律 赋予的职责独立行使审判权，有利于保障 国家法律的统一有效实施。

民主周刊：法院今后的工作会有哪些 安排和部署？

赵大光：人民法院要做的工作很多， 当前和近期至少应当做好以下几项工作：

新修改的行诉法在立法宗旨、受案范 围、当事人、证据、审判程序等方面均作 了重大的制度创新，新理念、新内容、新 条款的内容丰富、含义深刻，需要认真学 习领会和搞好培训，以尽快提高行政审判 法官对法律的理解和适用水平。

按照十八届四中全会提出的“谁执法谁 普法”的普法责任制要求，需要广泛开展修 改后行政诉讼法的重大意义和有关条款的 宣传解读活动，结合行政审判工作，进一 步搞好公开审判、裁判文书上网、公开查 询等工作，以案讲法释法，使广大人民群 众和社会各界了解法律，增强全民法治观 念。

同时加快行政审判体制机制改革步 伐，通过提级管辖、交叉审理、集中管 辖、特别是积极探索跨区域管辖法院，为 人民法院依法独立、公正审理行政案件， 提供更加有利的制度保障。

抓紧起草制定司法解释。为了正确理 解和适用新法有关条款规定，增强其可适 用性和操作性，最高人民法院将就新法中 需要进一步细化明确的问题进行调研，适 时制定贯彻新法的司法解释，同时还要按 照新法规定对原有司法解释进行清理。

机遇与挑战并存

■访谈对象：江苏省南通市中级人民法 院院长陈荣庆

民主周刊：行政诉讼法的修改对法院 整体工作有哪些积极影响？

陈荣庆：行政诉讼渠道将进一步畅 通，“不立不裁”问题将得到有效纠正，有 利于提升法院的司法权威和公信力，提高 人民群众的满意度。

行政机关负责人出庭在本次行政诉讼 法修改中予以明确，我相信，随着新修改 的行诉法的实施，将进一步提高行政机关 依法行政的水平，推动行政审判的阳光 化。

同时，行政诉讼案件的数量将会增 加，这对法院行政审判队伍提出了更高的 要求。我们要加强对修改后行政诉讼法的 学习培训，提升法官的法律素养，准确理 解适用修改后的行政诉讼法。

下一步，全市法院将依照行政诉讼法 修正案，充分发挥行政审判对法治政府建 设的推动作用，推动审判权运行机制改 革，配齐配强行政审判队伍，推进全市法 院行政审判工作的科学发展。 (记者 王 俏 通讯员 谷昔伟)

来源：人民法院报

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