发生矿难后，乡镇驻矿干部是否构成玩忽职守罪

谢政敏：广强律师事务所刑事律师暨暴力犯罪辩护与研究中心秘书长，擅长职务犯罪、暴力犯罪、经济犯罪等类犯罪辩护

有这样一个案件，某煤矿发生透水事故，造成了3人死亡，10人受伤的重大后果。后该煤矿所在地乡政府驻该矿干部周某以涉嫌玩忽职守罪为由，被当地检察机关立案侦查并诉至法院。

在法庭上，控辩双方就周某是否构成玩忽职守罪展开了激烈的争论。控方认为周某系国家工作人员，疏于履行监管职责，导致煤矿发生重大事故，造成三死十伤的严重后果，其行为已构成玩忽职守罪，应依法追究刑事责任；而辩方则认为周某虽为国家工作人员，但他不负有安全监管的法定职责，不是本案的犯罪主体，不构成玩忽职守罪。

我同意辩方意见。所谓玩忽职守罪是指负责的国家工作人员工作严重不负责任，造成重大人员伤亡或重大财产损失的行为。本罪为特殊主体，即国家工作人员。笔者认为，对此罪中所指的国家工作人员应当作狭义的解释，即应当是负有法定监管职责的工作人员，如公安人员负有打击犯罪的法定职责，当其看到有歹徒在行凶作恶时，自然负有制止并将其依法送往公安机关处理的法定职责，如果公安人员视而不见，没有及时制止，造成严重后果的，当然构成玩忽职守罪，应当承担刑事责任；但如果其他部门的国家工作人员，如教育部门的工作人员，没有打击犯罪的法定职责，即便视而不见，袖手旁观，造成了严重后果，其行为或许有违道德，但也不可能构成犯罪。

毫无疑问，就本案来讲，构成玩忽职守罪的犯罪主体应当是负有安全监管职责的国家工作人员。那么这位乡镇干部是否负有安全生产监督管理的职责呢？我们先看一下有关法律的规定。

依《安全生产法》第九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”由此可见，各地政府专职负责安全生产监督管理部门才是负责本地区安全生产监督管理工作的责任主体。本案系矿难事故，则各地负专责的部门从实践上看不一而足，有的是安监部门，有是则由当地政府专门成立的煤矿安全生产管理部门 ，但无论如何，乡镇政府作为管理本地区政治、经济、文化等综合社会事务的一级基层组织，不可能是所在地“县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门”，也不可能对所在“行政区域内安全生产实施综合监督管理。”因为其一，乡镇政府系一级地方政权组织，负责对本地区政治、经济、文化等各项社会事务实施综合管理，其并非政府专门管理某项具体事务的政府部门。其次，安全生产监督管理工作是一项技术性、专业性要求很强的工作，要求其拥有一定的专业技术人员，专业技术设备，还要求对其工作人员进行相应的培训。乡镇政府作为一级地方基层政权组织，不具备这种条件；其三，实施安全监督管理工作必须有法律、法规的明确授权，必须拥有相应的执法权利，如检查权，对于违反安全管理法规的单位和个人实施行政处罚的权利等，而乡镇政府显然不可能拥有这种行政处罚的权利，乡镇政府及其工作人员既没有进行安全生产监督管理的权利，也没有安全生产监督的能力和技术条件，不是地方政府专门负责安全生产监督的专门部门。

既然乡镇政府不是法定的安全生产监督管理部门，其工作人员当然也就不可能负有安全监督管理的职权和法定义务。本案被告人梁某作为乡镇政府的工作人员，被乡镇政府派驻事故矿负责具体安全工作，但其不是安全法规定的专职负责本地区安全生产监督管理部门的工作人员，也不负有安全生产监督管理工作的法定职责，既无职权、也没有能力进行安全生产监督管理工作，他不负有法律上的安全生产监督管理义务，不可能能构成本起玩忽职守罪的犯罪主体，所谓的玩忽职守罪也就无从谈起。

那么如何理解梁某被派往煤矿负责安全工作呢？《安全生产法》第八条规定“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”由此可见，乡镇政府对本行政区域内生产经营单位安全生产的检查，充其量是一种协助、配合义务，即协助安监部门的监督管理。他们的义务其实无非是对安全生产工作提出意见、建议，对于有关部门工作人员在安全监督管理方面的失职、渎职行为进行投诉、举报，请求有关部门进行查出，他们的这个监督属于社会监督，不是刑法意义上的专职的监督管理职责，当然也谈不上玩忽职守罪。

在法庭上，控方还指出，上级有关部门明确要求各级人民政府要安排专职人员，驻矿负责安全工作，这位乡镇干部作驻矿干部，进驻该煤矿，即负有监督、管理之责，故其构成该罪犯罪主体。这种观点同样也是不成立的。正如控方指出的，这位乡镇干部根据上级有关部门的要求，受本单位指派，进驻煤矿，负责本矿的安全，但这种责任充其量是一种行政责任，并非法定职监管职责，其驻矿更多的是一种配合义务，即配合专业安全生产监督管理部门的工作。乡镇政府系管理本部门各项社会事务的一级政权组织，其职责系综合性的，哪里能胜任如此专业性的安全监督管理工作？他们有检查权吗？他们有行政处罚权吗？既无此权利，他们何以实施安全监督管理？

莫说被告人按照乡镇政府的要求已尽力了，即便他在工作当中存在实误，也是一种行政责任，处罚也只能是党纪、政纪处分，与玩忽职守罪没有一毛钱的关系。

由上可见，乡镇政府不是安全生产法规定的安全生产监督管理部门，不具有法定的安全生产监督管理的职权和责任，其工作人员不负有安全生产监督的法定义务，不负合玩忽职守罪的主体要求，不构成玩忽职守罪。司法机关以玩忽职守罪追究梁某的刑事责任是错误的，应立即纠正。

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