关于非法占用农用地罪的构成条件的认定

关于非法占用农用地罪的构成条件的认定

2023年8月，最高人民法院发布了新的《关于审理破坏森林资源刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“新司法解释”），并同时废止了《关于滥伐自己所有权的林木其林木应如何处理的问题的批复》、《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于在林木采伐许可证规定的地点以外采伐本单位或者本人所有的森林或者其他林木的行为如何适用法律问题的批复》、《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等司法解释。

针对涉及林地犯罪的行为，新司法解释根据2019年新修订的森林法重新规定了非法占用农用地罪的定罪量刑标准。根据新的司法解释规定，行为人违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的造成林地“毁坏”：

（一）在林地上实施建窑、建坟、建房、修路、硬化等工程建设的；

（二）在林地上实施采石、采砂、采土、采矿等活动的；

（三）在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的。

实施前款规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：

（一）非法占用并毁坏公益林地五亩以上的；

（二）非法占用并毁坏商品林地十亩以上的；

（三）非法占用并毁坏的公益林地、商品林地数量虽未分别达到第一项、第二项规定标准，但按相应比例折算合计达到有关标准的；

（四）二年内曾因非法占用农用地受过二次以上行政处罚，又非法占用林地，数量达到第一项至第三项规定标准一半以上的。

虽然新司法解释主要是对非法占用林地，改变被占用林地用途以及毁坏林地的行为的罪名认定及量刑标准进行了明确规定，但是新司法解释对非法占用农用地的认定与《土地管理法》、《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中对构成条件认定却似乎存在矛盾之处。

根据《土地管理法》第七十五条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，……构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，……构成犯罪的，依法追究刑事责任。

根据《土地管理法》规定来看，破坏土地、非法占用土地应当是两种犯罪行为。事实上在最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条也明确规定，非法占用农用地罪应该包括两种犯罪行为：非法占用耕地“数量较大”和非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”。

然而根据《关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》和《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》及其最新司法解释规定，非法占用农用地罪是一种犯罪行为，即非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，并且造成耕地、林地等农用地大量毁坏的。那到底刑法规定的非法占用农用地罪是一种行为还是两种行为？

回答这个问题，首先我们要搞清楚，非法占用农用地罪的前世今生。非法占用农用地罪最早的罪名是非法占用耕地罪，最早是在1997年刑法修订时新增加的罪名，主要是增加对耕地的保护。根据当时刑法规定，违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

当然，非法占用耕地罪这个罪名比较特别，这个罪名与其他新增加的罪名有点不同，它是在刑法中直接增加的罪名，并非是土地管理法规定需要追究刑事责任才增加的罪名，该罪名是刑法修订引导着土地管理法的修订。在1997年之前，土地管理法只是将非法占用耕地改作他用以及破坏耕地行为规定为行政违法行为，并未有规定为需要追究刑事责任。在1997年刑法修订新增了非法占用耕地罪后，我国才在1998年土地管理法修订时才将上述行为规定为需要追究刑事责任。这也就是为什么刑法中规定与土地管理法的规定存在着差别。

在2001年8月31日，全国人大常委会发布了《中华人民共和国刑法修正案（二）》，对非法占用耕地罪的条文进行修订，规定“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”，这次修订将占用耕地扩大为占用耕地、林地等农用地，非法占用耕地罪也由此变更为了非法占用农用地罪。在同日发布的《关于〈中华人民共和国刑法〉第二百二十八条、第三百四十二条、第四百一十条的解释》，再次明确非法占用农用地中“违反土地管理法规”，是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定。

回到之前的问题，那么刑法规定的非法占用农用地罪是一种犯罪行为还是两种犯罪行为？从立法的过程来看，虽然土地管理法将非法占用农用地、非法改变被占用土地用途、造成耕地、林地等农用地大量毁坏的分别规定为两种需要追究的犯罪行为，但是从1997年刑法修订的立法本意来看，刑法确实将非法占用农用地罪规定成了一种犯罪行为，即非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，并且造成耕地、林地等农用地大量毁坏的。

因此，根据我国刑法规定，行为人构成非法占用农用地罪需要符合三个条件，即非法占用耕地、林地等农用地或者改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的。如果行为人未非法占用耕地、林地等农用地或者改变被占用土地用途而造成造成耕地、林地等农用地大量毁坏，或者非法占用耕地、林地等农用地或者改变被占用土地用途但未造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，不应当以非法占用农用地追究刑事责任。

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