香港虚拟资产监管政策演进史（下篇）--区块链涉刑事犯罪研究系列（五十一）

香港虚拟资产监管政策演进史（下篇）--区块链涉刑事犯罪研究系列（五十一）

经历了2017年对虚拟资产ICO、期货合约的治理，香港证监会已经初步形成了对虚拟资产的监管思路，即先将能够按照《证券及期货条例》认定为“受规管活动”的，直接纳入证监会现有的监管体系，对于无法依据现有治理体系进行监管的，通过“监管沙盒”进行前期测试，待时机成熟再实施更为细化的监管。

2018年，香港证监会的重心放在了虚拟资产投资组合管理公司与基金分销商的监管上，并开始探索对虚拟资产交易平台营运者的监管框架。至2021年，以发牌监管为主体的监管框架已经基本建立。彼时，随着大市值虚拟币、大型交易所暴雷事件的频发，链游、NFT、元宇宙、Web3.0的方兴未艾，虚拟资产也在死或生的谜题变幻中继续前行。而世界各国对虚拟资产的监管政策的变化，也让香港对虚拟资产的监管有了新的看法。

第三阶段：2018年至2021年

关键词：基金，交易平台，监管框架，牌照

2018年11月1日，香港证监会发布了《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》（以下称《框架声明》）。这一声明首次明确将虚拟资产投资组合管理公司纳入了监察范围，包括管理完全投资于不构成“证券”或“期货合约”的虚拟资产的基金并在香港分销该等基金的公司、就管理“证券”及∕或“期货合约”的投资组合而领有或须申领第9类受规管活动（提供资产管理）的牌照的公司均需要受到监管。监管的方式是对符合条件的申请人进行发牌管理。此外，证监会在声明中亦明确只有符合《证券及期货条例》定义的专业投资者才应获允许投资任何虚拟资产投资组合。对于虚拟资产基金分销商，同样需要取得相应牌照并接受证监会的监察。

此外，《框架声明》最重磅的内容便是构想了对虚拟资产交易平台进行监管的概念性框架。彼时，多个全球最大的虚拟资产交易所已经在香港展开业务，但由于多数业务并不属于证监会的管辖范围，证监会无法对交易平台加以区分并进行监察。在证监会的概念性框架中，“监管沙盒”再次登场，并成为实施这一监管框架的重要工具。

具体而言，证监会将与有意并已证明其致力依循应达到的严格标准的虚拟资产交易平台营运者合作，将它们纳入证监会监管沙盒。监管沙盒将分为两个阶段进行探索：在初步探索阶段，证监会将不会向平台营运者发牌，而是与平台营运者讨论应达到的监管标准，并就这些标准观察虚拟资产交易平台的真实运作情况；如证监会向合资格平台营运者施加适当的发牌条件并批给牌照，该营运者将进入沙盒的下一阶段。这一阶段营运者将受到更为密切、严格的审查，制定严格的内部监控措施，及处理因进行业务而引起的任何证监会关注事项。

概念性框架的提出，标志着监管层对于虚拟资产的监管，在经历了对ICO、合约期货、投资组合、基金等主要产品的梳理后，终于到了最为核心的部分，这也正式拉开了对虚拟资产交易平台监管探索的序幕。

2019年11月6日，香港证监会发布《立场书 监管虚拟资产交易平台》（以下称《立场书》）。《立场书》是证监会在2018年11月1日提出对虚拟资产交易平台提出概念性监管框架后，经过一年多的测试与讨论，在此基础上提出的更为细化的监管标准。

《立场书》的监管框架仍然是以发牌制度为基础，进一步明确了交易平台只要有一项业务属于“受规管的活动”，就必须取得牌照并受到证监会的监管。

具体到发牌条件，证监会除了要求申请人满足面向专业投资者提供服务、事前审批、定期报告等基本条件外，还要求申请人必须满足随附的条件，包括“稳妥保管资产”、“认识你的客户”、“打击洗钱”、“预防市场操纵及违规活动”、“会计及审计”、“风险管理”、“利益冲突”、“供买卖的虚拟资产”等八个方面。

《立场书》列举的随附条件几乎是一套完备且详尽的虚拟资产交易平台风控方案。其细致程度，甚至连钱包的使用，密钥的保管，虚拟资产存放于线上、线下的具体比例都做了详细的要求。这些细枝末节足见立法者的用心良苦。

2021年5月，香港财库局发布的有关打击洗钱的《咨询总结》中，重申了对虚拟资产交易平台适用发牌制度的监管态度，并建议虚拟资产服务提供者的牌照订为开放式牌照，即只要持牌虚拟资产服务提供者未被证监会撤销牌照，则其牌照继续有效。

2018年至2021年，是香港对虚拟资产强化监管的阶段，也是以“发牌”为主体的监管体系日渐成型的阶段。在这一过程中，以《证券及期货条例》为核心的法律规范为监管底层打下了基础，这使得立法机构不需要重新立法或大规模修订法律条文以适应对虚拟资产的监管，而只需要在现有基础上，将虚拟资产作为一种特殊的金融产品，提出一份更契合虚拟资产特性的细则即可实现。而早在2017年建立的“监管沙盒”，又为细则的建立与完善构筑了安全测试区。笔者以为，且不论这些监管措施的实际效果如何，这一监管体系的建设过程是值得我们思考与学习的。

第四阶段：2022年10月至今

关键词：开放，散户，新发牌，稳定币

从2017年到2021年，四年时间香港出台了一系列针对虚拟资产的监管政策，但客观来说，这些政策的背后，反映的是港府对于虚拟资产矛盾的态度——既不想放弃这一万亿市值的市场，又不敢轻易放开管制。而实际的效果也反映了这些监管政策的保守性。虽然证监会主导建立了对合约、基金、资管以及交易平台的发牌制度，但实际取得牌照的机构屈指可数。

然而，2021年至2022年，随着Web3.0的兴起，传统的ICO模式已淡去热度，GameFi、NFT、Meta等虚拟资产的新模式、新载体开始流行。因美国、欧洲对虚拟资产监管的不断加强，虚拟资产的发行、交易开始向新加坡、迪拜等加密友好地区聚集。香港作为国际金融中心，也不得不考虑新的监管政策。

2022年10月31日，香港财库局在香港金融科技周开幕日正式发布《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》（以下称《宣言》），就在香港发展蓬勃的虚拟资产行业和生态圈，阐明政府的政策立场和方针。

《宣言》一改往日监管部门对虚拟资产的严肃态度，似乎每一个词汇都透露着开放与包容，欣赏与赞美。《宣言》释放了以下几个信号：

1. 香港将面向零售投资者（即“散户”）开放虚拟资产交易，而非仅面向专业投资者；

2. 香港将为开放虚拟资产交易而制定新的发牌制度；

3. 对香港引入虚拟资产交易所买卖基金（ETF）持开放态度。

此外，《宣言》还提出了NFT发行、绿色债券代币化、数码港元三项计划，并考虑将数码港元打造为虚拟资产交易的“稳定币”。

为了加快落实《宣言》提出的构想，2022年12月16日，香港首批虚拟资产交易所买卖基金（ETF）正式于香港交易所挂牌上市，主要投资于芝加哥商品交易所（CME）的比特币期货及以太币期货。

2023年2月20日，香港证监会就有关监管虚拟资产交易平台的建议展开谘询，计划允许散户交易大型加密货币。

根据香港证监会的计划，在咨询完成后，将于2023年6月1日生效的新发牌制度。届时，所有在香港经营业务或向香港投资者积极进行推广的中央虚拟资产交易平台，将需获证监会发牌。

写在最后

纵观香港对虚拟资产监管政策的演进史，十年间既有对新生事物观望，又有对加密形态的忌惮，更有对创新与未来的热忱。对虚拟资产监管政策的演进史，更像是监管者、立法者们情绪的演化史。但无论这种情绪如何变化，是茫然的，是严肃的，或是热情开放的，都反映出法律对虚拟资产在价值上、创新上以及技术应用上的肯定，并去其糟粕，留其精华。

香港虽然没有像新加坡那样对虚拟资产进行分类，但其建立发牌制度的目的，最终也是为了在客观上实现对虚拟资产的分类，以便保护真实的，摒弃伪劣的。

所谓“去伪存真”，这才是监管真正的意义所在吧。

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