以刑辩律师为视角对监察法的解读（三）

贾慧平：广强律师事务所副主任、高级合伙人、刑事大要案辩护律师

按语：本文是对监察法“第二章监察机关及其职责”的内容以辩护律师的视角所做的解读。本章明确规定了监察委所具有的法律地位及其职责。由法律规定来看，如此位高权重的监察委，在中国历史的发展过程中无疑具有开创性意义。“乱世用重典”，当然这里的“乱世”指的是腐败深入社会骨髓的状态。只有用重典，才能挽狂澜于既倒，才能打铁自身硬，才能树立执政党在新时代的威望，才能领导中国人民取得一个又一个的进步。

本章从第七条到第十四条，共计八条。

一、第七条是对监察委的组织机构进行的规定。该条文明确规定，国家监察委是国家最高监察机关，国家、省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区均设立监察委，分为四级机构，国家一级、省一级、地级市一级、县级一级。由此可见，监察委是从中央到县均须设立的机关。郡县制是秦始皇时代所建立政治制度，汉承秦制，在汉代之后，在中国大地上，郡县制便成为中国行政辖区的基本单元，也是最基层的政权组织形式。国家设立监察委机关直到县级，是中国传统政治制度的表现。

二、第八条明确规定了监察委的产生方式。国家监察委由全国人民代表大会产生，表明了国家监察委是根据人民代表大会产生，属于治权的范围。政权产生治权，同时也表明了监察委并不隶属于政府序列。行政监察法并非如此，行政监察法规定的监察机关属于政府序列，对政府负责。监察委则是对全国人大--最高权力机关负责。国家监察委由主任、副主任组成，国家监察委主任连续任职不得超过两年，副主任则没有限制。应该注意的是，国家监察委主任是连续任职不得超过两届，重在“连续”两个字。

三、第九条是对地方各级监察委的产生规定。该条文明确规定，地方各级监察委由本级人大产生并对本级人大和上一级监察委负责，由此可见，地方各级监察委实行的是双重负责制。需要注意的是，权利的架构影响到地方各级监察委在办案过程中如果出现管辖争议，应当由谁来解决？在地方各级监察委办案过程中出现的冤错案件，应当由谁来负责善后的问题？当然也涉及到当事人的权利救济问题。

由组建后的监察委人员的组成可见，监察委是由纪检委人员、监察局人员、检察院反贪局人员所组成的机构，监察委阵容强大，办案素质极高。

既然地方各级监察委由地方各级人大产生并对其负责，在地方各级监察委的具体监察事务中，地方各级人大如何对地方各级监察委的工作进行有效监督，尚是一个需要进行深入思考的问题，论理，地方各级监察委总不能一年向人大会议汇报一次工作。

以辩护律师为视角看任何一项政治制度必须未雨绸缪，应当预料到在发生政治效果、社会效果、法律效果不佳的事情时提前制定预案。鉴于人类认识世界的局限，地方各级监察委所办理的案件绝对没有百分之百的正确，只能是将错误减少到更小而已。法律是一门非常复杂的社会科学，并非简单的社会事物。客观事实与法律事实的区别即是反映了人类认识的局限，这就是法律科学的特点。作为公权力者，社会菁英而言，在实施职务违法与职务犯罪行为之时，明显与一般人所实施的普通违法犯罪行为具有更高的智商，当然案件亦更难以查明。

三、第十条明确规定了国家监察委与地方各级监察委以及上级监察委与下级监察委的关系。本条明确规定了国家监察委对地方各级监察委是领导关系，上级，需要注意的是，上级并非上一级，上级监察委对下级监察委的关系是领导关系。既然是领导关系，即是命令与服从之关系。然而，领导者和被领导者与监察委本身作为司法机关的角色的确具有不同的性质。由此规定看，国家监察委领导全国监察委的工作，上级监察委可以领导下级监察委的工作，也就是讲，存在越级领导的情况，省级监察委可以领导县区级监察委的工作。当然，监察法如此规定即是要突破固有的上一级服从下一级的权力架构，将监察委的工作推向深入与取得实质效果。

四、第十一条明确规定了监察委的监督、调查、处置职责。本条规定的是监察委监察权力的具体化。需要注意的是，监察委具有三项权力——监督权力、调查权力、处置权力。对监察委的三项具体权力分别列举了三项具体事务。

1、监督权力

监察委的监督权力是针对公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守等四个方面进行监督。目前中国的公职人员普遍缺乏廉耻感。中国的优秀人才并非像西方国家一样集中在企业，而是扎堆在国家各个机关之中，“学而优则仕”直到目前还是大多数中国人的追求。国人“官瘾”非常严重。现实生活中很少听说有公职人员因为某次重大决策失误、某次公共事件、某次重大责任事故而引咎辞职的，哪怕丑闻缠身。由此可见，监察委的监督权力重在于事中监督。

2、调查权力

监察委的调查权力重在事后监督。调查权力针对的是公职人员涉嫌职务违法与职务犯罪两类行为。本条概括列举了职务违法与职务犯罪的7类行为——贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊、浪费国家资财等行为，当然其中7类型行为存在程度上的区别，情节严重者构成犯罪，情节轻微者构成违法行为。

辩护律师需要注意的是，监察委针对公职人员涉嫌职务犯罪的调查权力实际上属于司法权力。既然这样，辩护律师就应当对监察委的调查行为之合规性合法性以刑事案件侦查行为之相应标准来进行考察，对于监察委调查所得的证据应当以办理刑事案件的两个证据规定以及刑事诉讼法的证据规定来进行质证。也就是讲，监察委调查所得的定罪与量刑证据必须确实、充分且排除合理怀疑。

3、处置权力

监察委的处置权力可以分为两类，一类是程序上的处置权力，一类是实体上的处置权力。监察委对于公职人员的职务违法行为具有实体处置权力，对于公职人员的职务犯罪问题则为程序权力。对于公职人员的职务违法行为，监察委可以做出政务处分、可以进行问责、对涉案违法所得的财产可以进行追缴和没收。对于职务犯罪行为，则是将调查结果移送检察院审查起诉，由检察院向法院提起公诉，提出监察建议。由此可见监察委的权力具有双重性，即有行政执法权的性质，同时也具有司法权力。

五、第十二条明确规定了监察委的工作方式。监察委实行的是派驻的工作方式，当然被派驻的监察机构和监察专员是对派出的监察委负责。由本条可见，监察委可对本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业派驻并进行依法监督。

六、第十三条是对监察机构、监察专员的工作方式进行了相关规定。本条重在强调派驻的监察机构、监察专员必须根据授权，依法进行监督、依法进行调查和处置，不能滥用监察权力。可见，依法监察应当是监察法的灵魂。

七、第十四条是对监察委的组织法进行了规定。国家实行监察官制度。

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