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百感交集!以个案推动立法、推动中国法治进步,我又做到了!

来源:金牙大状律师网 日期 : 2017-12-22

周筱赟:广强律师事务所·金牙大状刑事律师团队(金牙大状律师网)网络犯罪辩护与研究中心秘书长

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据民政部网站消息,民政部近日发布了《慈善组织信息公开办法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),并向社会各界征求意见。(12月14日中新网)

征求意见稿明确,慈善组织应当依法履行信息公开义务,真实、完整、及时地向社会公开信息,包括:年度工作报告和财务会计报告;公开募捐、慈善项目、慈善信托信息;重大资产变动及投资、重大交易及资金往来、关联交易的有关信息等。

实际上,2016年3月全国人大通过的《慈善法》中,即有专门一章对信息公开作出了规定。民政部拖延近两年,才终于出台该办法征求意见稿,对《慈善法》的规定作出了细化。

我用个案推动立法


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早在1601年,英国就颁布了《慈善用途法》(The Statute of Charitable Uses)。而中国的《慈善法》以及信息公开办法,却姗姗来迟。

尽管如此,还是让我百感交集!当晚看到这个消息,我真的差点落泪了!多年来,我一直在呼吁慈善组织的强制财务公开制度,如今终于有了效果!这就是个案推动立法、推动中国法治进步!胡适先生说过“功不唐捐”(意即所有努力都不会白费),真是“念念不忘,必有回响”。

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通过个案推动立法、推动中国法治进步,对我已经不是第一次:

2011年4月,周筱赟揭露中石化天价酒事件。2013年12月,中办、国办印发的《党政机关国内公务接待管理规定》(中办发〔2013〕22号),要求工作餐不得提供高档酒水。

2012年6月,周筱赟揭露世界杰出华商协会系山寨协会,贩卖和领导人合影,并起诉世界杰出华商协会卢俊卿。2014年6月,中组部印发《关于规范退(离)休领导干部在社会团体兼职问题的通知》(中组发〔2014〕11号)。2016年3月,民政部公布曝光首批“山寨社团”名单,“世界杰出华商协会”名列其中。

2014年5月,周筱赟诉北京市朝阳区民政局拒绝公开李亚鹏的北京嫣然天使儿童医院财务信息案,周筱赟胜诉。本案直接推动2016年3月通过的《慈善法》明确规定公益组织的强制财务公开制度。

在最高人民法院主办的中国裁判文书网上查询,以民政部门(包括民政部、民政厅、民政局)为被告的行政诉讼法律文书共计6796份,其中,以政府信息公开为案由起诉民政部门(包括民政部、民政厅、民政局)的行政诉讼法律文书共计367份,但几乎全部涉及低保、教育、就医、养老、住房、就业、婚姻等个人信息和救灾款物分配信息的公开,周筱赟起诉北京朝阳区民政局是目前能找到的公民或法人因慈善组织信息公开起诉民政部门的惟一案例。

2015年10月,周筱赟诉贵州省人民政府、毕节市人民政府拒绝公开留守儿童救助基金财务信息案。2016年2月15日国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)。

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因为多年来持续批评公益乱象,我被公益圈视为“公益公敌”。我从2012年披露中华儿慈会48亿元善款消失开始,深度介入了郭美美事件、红会社会监督委员会、卢美美中非希望工程、天使妈妈基金、嫣然天使基金、毕节留守儿童基金等公益事件。

在披露上述公益事件过程中,我发现当时没有任何法律强制规定慈善组织必须公开财务信息。也就是说,在中国做慈善是不需要公开任何财务信息的,我亲见某些普通人,从事慈善后,摇身一变成为坐拥宝马香车豪宅的巨富。所以我一直说:“公益就是生意,而且是最赚钱的生意,这就是中国公益可悲的现状!”尽管有《社团管理条例》《基金会管理条例》《基金会信息公布办法》等部门规章,但由于缺乏上位法和罚则,这些条例、办法,几乎等于一纸具文。

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根据2017年的最新数据,我国现有公益基金会5688家,净资产近1200亿元,但是,基金会透明指数平均值仅为48.29(4月20日《公益时报》)。该透明指数满分为100分,透明指数全国平均得分如此之低,反映了慈善组织信息公开程度的普遍低下。据我所知,不要说是财务会计报告,一些慈善组织甚至连负责人姓名、电话、地址都不公开。

道德是靠不住的,必须靠法律来规范慈善。事实上,慈善组织的财务必须公开,这和公共财政必须公开一样,本来就是法理常识,无须多言。但是,在《慈善法》通过之前,公益组织是否需要公开财务信息,竟然在中国公益圈是个长期争议的话题。2014年,我在《新京报》《南方周末》撰文呼吁“公益必须公开”,并在2014年10月9日《南方周末》发表《慈善法立法建议书》。某位公益大佬公开宣称:“周筱赟是慈善恐怖分子,搞得公益圈人人自危。”而我的诉求,不过是慈善组织应当公开财务会计报告而已。这都会导致公益圈人人自危,可见公益圈积弊之深。

公开财务信息根本不增加成本

某些慈善专家认为,慈善组织没有公开财务信息的义务。理由无非是财务审计需要成本,公开更需要成本。这个理由,根本不能成立。

事实上,慈善组织的财务本来就必须经过会计师事务所的审计,否则无法通过民政部门的年检。慈善组织的财务公开,并不会增加任何审计上的成本。

随着技术叠代,慈善组织的财务公开成本也越来越低。即使自建网站,成本也一直在下降。何况,在微博、微信公众号、民政部门统一信息平台等公布财务信息,成本基本为零。那些认为慈善组织公开财务增加成本、影响效率的说法,不过是影响侵吞和滥用善款的效率而已。

即使公开需要成本,从更大视角来看,公开透明是正是为了减少信息不对称,降低监督成本。不公开不透明的慈善,谁还敢捐赠?凭什么捐赠呢?某些专家的言论,不过是利益驱动,屁股决定脑袋而已。

慈善组织比上市公司更应当公开财务信息

慈善组织的信息公开,用上市公司来做类比,就更容易理解。

尽管目前中国的证券市场存在诸多问题,但上市公司信息披露的法规和监管比较完善,值得借鉴。上市公司用股民的资金从事商业活动,尚且必须公开财务信息和重大事项,而慈善组织用公众捐赠的善款从事慈善活动,如果却不需要公开,岂非咄咄怪事?

上市公司是向全社会作出信息披露,而非只对股东披露,因为任何人都可能购买股票成为股东。同样,慈善组织也必须对全社会公开,而非只对捐赠人公开,因为任何人都可能成为捐赠人。

经常有报道称某家上市公司因未及时作出信息披露或披露不实,证监会发出征询函乃至公开谴责,而慈善组织的监管者在这方面却毫无作为。

但是,在《慈善法》通过之前,在中国,做慈善就是不需要公布任何财务信息。而上市公司确有相当严格的信息披露要求。即便如此,上市公司的财务造假事件频频被媒体曝光,遭到证监会处罚。那么,不需要公布任何财务信息的慈善组织会如何?这不是昭然若揭了吗?

信息公开办法的三个亮点

此次征求意见稿的发布,或为中国慈善事业未来的良性发展,打开新的一页。纵览全文,有以下几点值得关注。

第一,征求意见稿规定,慈善组织未依法履行信息公开义务的,可以依据《慈善法》第99条进行处罚,即由民政部门对其警告、责令限期改正;逾期不改正的,责令限期停止活动并进行整改。

而在此前,慈善组织拒绝公开财务信息,几乎没有任何处罚。2014年,我质疑“嫣然天使基金5500万善款去哪儿了”,要求嫣然天使儿童医院公开其财务信息。白岩松在央视新闻频道《新闻周刊》节目中点评此事称“慈善事业做好事也得先建底线,这个底线就是公开透明,这样人们才会信任。”(2014年2月22日央视)但李亚鹏公开宣称没有更多公开义务(2014年2月23日财经网)。而主管机关北京市朝阳区民政局则称民政局也没有公开义务,被我告上法庭,最终我胜诉(2014年12月18日《法制晚报》)。

第二,征求意见稿规定,慈善组织必须公开重大交易和关联交易信息,且对概念作了明确定义。通过重大交易和关联交易信息侵占或挪用善款,已经成为慈善组织中新的贪腐方式。这是我在2014年发表的《慈善法立法建议书》中特别呼吁警惕的。

2012年,我揭露中华儿慈会账目中有48亿元巨额现金流入和流出,但是,当时的官方回应除了是小数点点错、多写了一个零之外,迄今再无更多信息公开(2012年12月11日《新京报》)。2013年,我实名举报天使妈妈基金挪用巨额善款,后经民政部一年调查,查实天使妈妈基金用个人账号接受800多万元善款并用于购买个人理财产品(2014年8月29日《中国青年报》),但该重大资产变动从未公开。今后,如果规定能够落实,这种情况有望扭转。

更值得关注的是关联交易。上市公司财报必须公开关联交易,就是为了防范利益输送、操纵利润等损害投资者利益的行为,而在慈善领域,尽管采取不入账方式侵吞善款仍较普遍,但关联交易已成为新的利益输送方式。比如,某知名人士创办的慈善组织要主办一场活动,但活动需要成本,外包给一家商业公司操作。假设本来该活动正常成本是10万元(租场地、买盒饭都需要成本),但是,慈善组织却支出了1000万元到该公司账户。为什么呢?因为这家商业公司的法定代表人就是该慈善组织的高管。通过这种方式,就把公众的善款变成了私人财产。这就是利用关联交易进行利益输送。因此,慈善财务信息公开,不仅是募捐信息的公开,即钱从哪来,更重要的是用途公开,即钱花到哪去了?

第三,征求意见稿规定,慈善组织必须公开领取薪酬最高前五位人员的职务和薪酬。而这在《慈善法》中并无明确规定,是征求意见稿最突出的亮点。

慈善组织的工作人员,不可能全部都是无偿的志愿者,他们领取同工种社会正常薪酬,完全没有问题。但是,如果慈善组织的高管领取远远超过同工种社会正常薪酬,这合适吗?捐赠人同意吗?要想赚大钱,为什么不去商业公司,而要到慈善组织呢?慈善组织的每一分钱,都是公众捐赠的善款。而如果是政府高级官员到慈善组织领取高薪,更是存在巨大的利益黑洞。

《公务员法》对于官员辞职赴企业、中介机构或其他营利性组织任职或与自主创业从事原任职务管辖业务直接相关的营利性活动,有三年的限制期,但是对于非营利性组织却无规定。显然立法者遗忘了,非营利组织,同样可能存在利益输送。如某位民政系统主管慈善组织的高级官员,在帮助慈善组织注册获得当时极难获得的公募资格后,立即辞职,接受该组织巨额赞助,成立研究型的非营利组织,领取数百万年薪。这就是期权变现,涉嫌巨额利益输送。现在这一规定,对于民政系统官员权力变现,即使不能全面遏制,至少也有了舆论监督。

但是,征求意见稿也还存在一些严重漏洞,极可能被无良者利用。比较突出的就是,征求意见稿规定捐赠人不同意公开姓名、住所、通讯方式等,不得公开,否则予以处罚。

住所、通讯方式等属于个人隐私,当然不应当公开。但如果连捐赠人的姓名都不公开,社会如何进行监督呢?这一规定在此前的部门规章和《慈善法》中已经存在,某些慈善组织正是利用这点做假账,欺骗捐赠人,逃避社会角度。很多慈善组织官网的捐赠清单满屏都是捐赠人×××,根本无从核对账目。我的建议,根据“公开为常态,不公开为例外”原则,默认捐赠人允许公开姓名,不愿公开则需要另作声明,以达到保护个人隐私和公众知情权的平衡。

总之,征求意见稿的发布,或为中国慈善重拾公众信任的良好开端,但中国慈善之路,尚任重道远。没有财务公开,就没有中国慈善的未来。

2017年12月15日写,12月16-19日陆续增补

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