地方政策不是违法的挡箭牌

周筱赟：广强律师事务所·金牙大状刑事律师团队(金牙大状律师网)网络犯罪辩护与研究中心秘书长

原载2012年8月9日《南方周末》

据人民网江苏视窗公开发布的上周(2012年7月30日-8月5日)《江苏舆情周报》，“阜宁县受贿判刑官员刑满重新入编”事件赫然在列。江苏盐城市阜宁县政府竟下发正式文件，要求安排61名判刑人员刑满后重新进机关入编制。据已被公布于世的部分名单，多为担任领导职务的公务员和事业单位领导，全是因受贿罪被判刑。该文件规定，重新安置有多种选择，入编后或不上班吃空饷，或提前退休(尤其荒唐的是判刑期算连续工龄)，退休后享受公务员和事业单位生活、医疗待遇。

据我所知，阜宁现象绝非个案。判刑官员刑满后保留待遇重新安置，在各地基层政府均不同程度存在。但像阜宁县政府这样公开下文，我还是第一次遇到。

阜宁官方何以回应“完全合法、符合政策”

早在2012年7月初，就有网友向我反映这一问题。尽管对公权力提出合理的质疑是公民的权利，但我从不赞赏所谓“谣言倒逼真相”，我要求该网友提供文件的原件、61名安置人员的名单(包括原职务、现在职务、何罪判刑等)等书面证据，经过无数次交流、核实、补充，花了我近一个月时间，最终掌握了确凿证据，才决定公布。

网络传播讲究“有图有真相”，我以图文形式在微博实名爆料、公开文件和名单后，转发多达四万余次，评论一万余条，引发舆论强烈关注。国内上百家媒体报道，新华社“中国网事”记者还赴阜宁实地调查，对当地政府此举提出强烈质疑。

值得赞赏的是，阜宁县政府没有采取回避、掩饰的态度，也没有把责任推给“临时工”，在我爆料当天深夜，就在政府官网“阜宁文明网”发表声明，承认“阜政办发(2009)152号”文的真实性，但强调安置判刑官员完全合法、符合政策。所谓“完全合法、符合政策”的核心依据，就是江苏省人事厅下发的“苏人通(2004)237号”文件。该文件规定，凡国家公务员、事业单位工作人员被判处拘役、有期徒刑宣告缓刑的，其职务应自然撤销，并予以辞退。但同时又规定，在本文件下发(2004年11月11日)之前判刑的，对其身份尚未作出处理的，“可”按上述规定执行。阜宁县的理解是：既然“可”按照执行，那就是提供了选择性，也“可不”按照执行。

耐人寻味的是，同属盐城市下属的射阳县，同样是转发省厅上述文件，“射政办发[2005]77号文”却明确称“2004年11月11日之前，国家公务员、事业单位工作人员在被判处拘役、有期徒刑宣告缓刑或期满后对其身份尚未做出处理的，一律按上述规定执行”，与阜宁县一律保留编制重新安置截然相反。何以对同一份文件的解读，如此大相径庭?

在媒体广泛报道后，阜宁县纪委表示，已成立调查组介入调查。然而，该文件是根据县常务会议精神制定，由县纪委牵头调查，这不等于儿子调查老子吗?

有不少网友评论：判刑官员在里面没有乱咬，出来后弟兄们当然不能亏待，这是给自己留后路。这类议论没有证据支撑，我无意附和，但必须指出，政策不是违法的挡箭牌!这种在基层不同程度存在的现象，反映了基层吏治乱象，不仅有违法治，也违背基本的政治伦理。

不符合法理学常识

在阜宁事件曝光之前，此类做法也零星见诸报端：2008年，浙江瑞安市原副市长蒋良荣受贿判刑，却未被开除，仍领工资;2009年，四川金堂县城建管理监察大队副中队长黄德彬，在交通肇事罪刑满之后，仍回原单位并升职;2010年，湖北黄梅县国土资源局小池分局监察股股长陈某受贿被判刑，但编制保留工资照领……

据最高人民检察院2010年披露，最高检组织开展的全国检察机关刑事审判法律监督专项检查发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的职务犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%(《京华时报》2010年11月19日)。原因非常简单，只要不判处实刑，工资待遇依然保留，或安排到下属事业单位、企业担任领导。

阜宁事件曝光后，江苏某市的晚报，发表一篇《理性看待缓刑期满人员安置》(“理性”——又一个美好的汉语词汇被毁了)为之辩护，核心思想是，在“行政机关公务员处分条例”2007年6月1日施行前，对公务员被判缓刑是否开除并无规定，所以完全合法。甚至有人认为，即使现在来安置2007年前刑满的公务员也完全合法。

如果阜宁的做法真的合法，这法律也太神奇了!如果符合政策，这政策也太荒唐了!其实，这种论调完全不符合法理学常识。阜宁县乃至其他基层政府的类似行为，根本不是在钻法律的空子，法律本来就没有这样的空子!这种做法，既不合法更不合理。

2006年施行的“公务员法”第24条规定，“曾因犯罪受过刑事处罚的……不得录用为公务员”。用法律术语来说，这个标准具有全程约束力，任何时候违反这个标准，就不符合公务员标准，就应终止合约。即并非2006年之后受过刑事处罚才不得录用为公务员。必须指出：缓刑和实刑一样，也是一种刑事处罚，只是犯罪程度较轻，可不采取监禁而已。

但由于“公务员法”并没有明确规定犯罪必须开除，各地政府具体政策不一，到2007年6月起施行的“行政机关公务员处分条例”第17条终于明确规定：“行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分”。

具体到阜宁事件中，61名官员均为2004年11月11日之前刑满，当时“公务员法”和“行政机关公务员处分条例”尚未出台，这是一些人为当地政府辩护的理由。法律确实有不溯及既往的原则，但是，安置刑满官员进机关入编制的行政行为发生在2009年，此时上述法律早已生效，凡是与上位法相冲突的法规、政策都应自动废止。上位法优于下位法、法律优于政策、新法优于旧法，这些都是法理学常识。当地政府岂能如此选择性释法?

违背基本政治伦理

为什么那么多年轻人挤破头都要报考公务员?为什么各地公务员考试丑闻不断?实在是公务员待遇太好，而犯事成本和被法律严惩的几率又极低，不是铁饭碗，而是金饭碗。香港地区公务员待遇虽然也很高，但一旦涉贪，不仅开除公职，还将追缴赃款，失去优厚的退休金。香港公务员正常退休可一次性领取上百万元甚至上千万元港币的退休金，且此后每月继续领取相当于原工资60%至80%的退休金。这就是巨大的震慑作用。而内地的制度，对公务员以及参照公务员管理的事业编制人员太温柔了，是一种典型的“惠官政策”。

按照政治学的基本伦理：对于私权利，法无禁止即许可，这是为了最大限度保障个人自由;而对于公权力，法无许可即禁止，公权力的任何行政行为，都需要经过授权才能施行。但现实却不尽如人意，对公权力的限制，往往困难重重，“条件”不成熟。比如经过多年呼吁，有关部门在2012年终于表态，有望在三年内发文规定公务接待不得食用鱼翅。而对于私权利的限制，往往是雷厉风行，立马出台。比如2011年福州市食品药品监督管理局突然规定，为贯彻国家要求，购买紧急避孕药须实名制(其实“国家”并无此要求)。

某些地方政府何以能如此强词夺理，以无效的文件随意歪曲国家法律，甚至毫无避讳地写入公文中?就在于公众对行政过程缺乏有效监督。当下一些地方政府地方政治生态的异化，正是缺乏公众有效监督导致的。这种权力对于民意的漠视，将透支政府公信力，丧失公平和正义，击破社会底线。只有把公权力装进笼子，让公权力得到公众和舆论的监督，才是消除腐败的最好的良方。而第一步，就应从公开行政行为开始。

这份荒唐的文件只印了10份，阜宁县政府网站也未公布，我几经周折，通过特别但合法的渠道才获得了复印件。政府的所有的决策过程和结果都应该公开透明，让公众知情和监督，不公开的只是例外。阜宁这份神奇的文件如果早就公开，当地民众能答应作为纳税人供养这些受贿判刑官员这么多年吗?

阅读量：551 PC版链接 移动版链接